Legge 328/00, Articolo 14
(Progetti individuali per le persone disabili)

1. Per realizzare la piena integrazione delle persone disabili di cui all'articolo 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, nell'ambito della vita familiare e sociale, nonché nei percorsi dell'istruzione scolastica o professionale e del lavoro, i comuni, d'intesa con le aziende unità sanitarie locali, predispongono, su richiesta dell'interessato, un progetto individuale, secondo quanto stabilito al comma 2.

2. Nell'ambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19, il progetto individuale comprende, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale, le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale, i servizi alla persona a cui provvede il comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all'integrazione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale. Nel progetto individuale sono definiti le potenzialità e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare.

3. Con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro per la solidarietà sociale, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite, nel rispetto dei principi di tutela della riservatezza previsti dalla normativa vigente, le modalità per indicare nella tessera sanitaria, su richiesta dell'interessato, i dati relativi alle condizioni di non autosufficienza o di dipendenza per facilitare la persona disabile nell'accesso ai servizi ed alle prestazioni sociali.


1. Cosa sono i progetti individuali
La Legge 328/00 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) prevede che - affinché si ottenga in pieno l'integrazione scolastica, lavorativa, sociale e familiare della persona con disabilità - i singoli vari interventi di integrazione/inclusione siano tra loro coordinati, non solo per evitare inefficaci sovrapposizioni, ma soprattutto per meglio indirizzare l'insieme di essi verso un'adeguata risposta alle particolari e individuali esigenze del beneficiario.
Il principale strumento è quello della predisposizione di progetti individuali per ogni singola persona con disabilità fisica, psichica e/o sensoriale stabilizzata o progressiva, attraverso i quali poter creare percorsi ad hoc per ciascuno, in cui i vari interventi a suo favore siano coordinati in maniera mirata, massimizzando così i benèfici effetti degli stessi e riuscendo, diversamente da interventi settoriali e tra loro disgiunti, a rispondere in maniera complessiva ai bisogni e alle aspirazioni del beneficiario.
Nello specifico, il Comune deve predisporre, d'intesa con l'ASL, un progetto individuale, indicando i vari interventi sanitari, socio-sanitari e socio-assistenziali di cui possa aver bisogno la persona con disabilità, nonché le modalità di una loro interazione.
Attraverso tale novità si guarda alla persona disabilità non più come a un semplice utente di singoli servizi, ma come ad una persona con le sue esigenze, i suoi interessi e le sue potenzialità da alimentare e promuovere.
Pertanto, per predisporre un efficace piano individuale dei vari interventi di integrazione/inclusione, occorre partire da un'analisi completa di tutte le variabili, oggettive e soggettive, che ruotano attorno alla persona con disabilità:
1) situazione sanitaria personale;
2) situazione economico/culturale/sociale/lavorativa della persona con disabilità in rapporto anche al proprio contesto familiare e sociale;
3) situazione relazionale/affettiva/familiare;
4) disponibilità personale della famiglia, degli amici, degli operatori sociali:
5) interessi e aspirazioni personali;
6) servizi territoriali già utilizzati;
7) servizi territoriali cui poter accedere nell'immediato futuro.
Stante la molteplicità dei succitati fattori - in gran parte non oggettivamente misurabili, e diversamente incidenti sulla situazione complessiva - la realizzazione di un progetto individuale dev'essere attuata non attraverso meri adempimenti tecnico-amministrativi, ma con un'impostazione che abbia come stella polare la Persona, in quanto tale.
Di conseguenza, sia nella fase progettuale che attuativa del progetto dovrebbero essere considerate come imprescindibili le osservazioni e i suggerimenti provenienti dalla persona beneficiaria, dalla sua famiglia o da chi lo rappresenta, maggiormente in grado di definire i suoi bisogni e gli interventi più adeguati al caso concreto.
Questo continuo dialogo tra la Pubblica Amministrazione da una parte e il centro d'interessi beneficiario/famiglia/rappresentante dall'altra è utile anche per "ripensare" il progetto, qualora muti il quadro dei fattori sopracitati ovvero vari l'incidenza del singolo fattore all'interno del quadro complessivo.
In allegato al presente documento vi sono alcuni schemi per la presentazione della richiesta di progetto individuale e altri per la predisposizione dei progetti che potrebbero essere suggeriti dalle Associazioni ai Comuni. Sia le richieste che gli schemi sono suddivisi per alcune ipotesi tipo: maggiore/minore età, disabilità fisica/psichica, disabilità grave/media/lieve [tali schemi sono disponibili in coda al documento che si trova cliccando qui, N.d.R.].

2. Il progetto individuale è un diritto soggettivo del richiedente o un suo interesse legittimo pretensivo?
Chiedersi coma possa essere qualificata la posizione giuridica soggettiva del richiedente il progetto, rispetto al Comune che deve predisporlo, è essenziale per capire quali strumenti di reazione possa utilizzare il richiedente stesso in caso di inerzia del Comune nella predisposizione o attuazione del progetto oppure in caso che lo stesso risulti incompleto o inadeguato.
Infatti, a seconda che si qualifichi la posizione del richiedente come diritto soggettivo ovvero come interesse legittimo, differenti saranno sia le modalità di reazione che il tipo di richieste da presentare con tali contestazioni.

Nei paragrafi successivi si analizzeranno sia gli argomenti che potrebbero addursi per sostenere che il progetto individuale sia un diritto soggettivo immediatamente esigibile da parte della persona con disabilità, che quelli a favore della tesi per cui tale progetto sia un interesse legittimo pretensivo a che la Pubblica Amministrazione adotti un progetto individuale.

2a. Il progetto individuale come diritto soggettivo
Secondo qualche autore (Ennio Codini, Il progetto individuale come diritto, in Il sistema integrato dei servizi sociali, a cura di Enzo Balboni, Bassano Baroni, Angelo Mattioni e Giorgio Pastori, Milano, Giuffrè, 2007, pp. 250-256), il progetto individuale è un vero e proprio diritto della persona, immediatamente esigibile e per la cui predisposizione i Comuni sarebbero direttamente obbligati, senza alcuna previa ponderazione con eventuali altri interessi pubblici confliggenti che gli stessi istituzionalmente siano chiamati a soddisfare.
Nel caso di diritto soggettivo la Pubblica Amministrazione, ad esempio, non potrebbe addurre che la pretesa al progetto individuale debba essere contemperata con le esigenze pubbliche di contenimento delle spese o con la maggiore utilità pubblica circa la destinazione delle risorse disponibili verso altre finalità, anche a favore delle persone con disabilità.
Un argomento a favore di questa tesi lo si rinviene nella circostanza che (a differenza dei Piani Personalizzati di cui all'articolo 39 della Legge 104/92) i progetti individuali, essendo per alcuni autori solo uno strumento per il razionale e "umanizzato" impiego dei servizi e delle risorse umane/economiche/tecnologiche già esistenti, non comporterebbero impiego di risorse aggiuntive e quindi una valutazione pienamente discrezionale della Pubblica Amministrazione circa il più efficace utilizzo delle stesse.
Le scelte da effettuare, sia in sede di elaborazione che di ri-elaborazione del progetto, sarebbero semplicemente di tipo tecnico-discrezionale, ossia scelte in cui la Pubblica Amministrazione non è chiamata a operare un giudizio di opportunità circa il perseguimento di uno piuttosto che di un altro fine pubblico, ma solo a stabilire come si debba adempiere all'obbligazione legalmente data, nell'esclusivo interesse del richiedente.
In tal caso la Pubblica Amministrazione assume la veste di mera obbligata, tenuta a garantire una certa prestazione, quale la predisposizione del progetto individuale, solo per il fatto che è il soggetto meglio in grado di coordinare e dialogare con coloro che garantiscono i singoli interventi socio-sanitari, che sono, nella maggior parte dei casi, soggetti pubblici.
Un altro argomento a favore della tesi per cui il piano individuale sia un diritto soggettivo per la persona con disabilità potrebbe riscontrarsi dal tenore letterale della norma, laddove il legislatore stabilisce che i Comuni «predispongono» il progetto individuale, non già «possono predisporre», come invece previsto per i piani personalizzati di cui all'articolo 39 della Legge 104/92.
L'utilizzo del «predispongono», quindi, non dovrebbe lasciare alcun margine di discrezionalità pura in capo ai Comuni, circa l'adozione o meno di tale progetto ovvero circa la possibilità di contemperare le possibili soluzioni progettuali con qualunque loro fine pubblico.

2b. Il progetto individuale come interesse legittimo alla sua adozione
Secondo altra tesi, invece, la presentazione al Comune di una richiesta di progetto individuale determinerebbe solo il sorgere in capo al richiedente di un mero interesse legittimo.
Tale posizione giuridica è diversa rispetto a un diritto soggettivo perfetto, infatti, a differenza di quest'ultimo, immediatamente soddisfatto con l'adempimento da parte della Pubblica Amministrazione di quanto già normativamente prestabilito, l'interesse legittimo rappresenta una situazione giuridica per cui il titolare, per soddisfare la propria utilità sostanziale, necessita che il suo interesse sia compatibile con il perseguimento delle finalità istituzionali della singola Pubblica Amministrazione.
Infatti, il soddisfacimento di un interesse legittimo, a differenza del diritto soggettivo, è condizionato a un necessario contemperamento con gli interessi pubblici a seguito di un'azione amministrativa che, attraverso l'esercizio di poteri discrezionali, valuti complessivamente i vari interessi in gioco - pubblici e privati - e tenti di farli convergere.
All'interno di questo bilanciamento, operato volta per volta dalla Pubblica Amministrazione - tra gli interessi pubblici che è istituzionalmente destinata a perseguire e gli interessi dei singoli privati - è chiaro, allora, che la soddisfazione del privato non può essere così certa e immediata.

Nel caso poi dei progetti individuali, le valutazioni circa l'opportunità di orientare il progetto verso il raggiungimento di certi obiettivi di integrazione/inclusione piuttosto che di altri o di utilizzare i servizi territoriali in un modo piuttosto che in un altro potrebbero essere intese non come il frutto di semplici analisi della situazione di fatto (alle quali dovrebbe essere tenuto anche il soggetto passivo di un diritto soggettivo per la predisposizione dell'esatta prestazione), ma quali vere e proprie scelte discrezionali per il contemperamento di vari interessi in gioco.
In tal caso, quindi, l'operato della Pubblica Amministrazione si configurerebbe non già come mero adempimento di un obbligo giuridico, ma come esercizio di potere pubblico che possa, nel perseguimento dei fini istituzionali, sacrificare seppur in parte la posizione di interesse legittimo del richiedente.
Se si propendesse per tale tesi, la Pubblica Amministrazione, nell'adozione delle scelte utili alla predisposizione del progetto individuale, potrebbe ritenere opportuno condizionare le stesse ad altri preminenti fini pubblici, con gli unici limiti della ragionevolezza e dell'adeguata motivazione di tali contemperamenti.
Un argomento forte a sostegno della menzionata tesi sarebbe riscontrabile nell'incidentale con cui si apre il comma 2 dell'articolo 14 della Legge 328/00, articolo proposto in forma integrale all'inizio del presente documento. In tale comma, infatti, il legislatore, indicando quali interventi debba comprendere il progetto, precisa che ciò debba avvenire, però, «nell'ambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19» [Piani Nazionali e Regionali degli Interventi e dei Servizi Sociali - Piani di Zona, N.d.R.].
Il richiamo alle risorse disponibili farebbe pensare ad una gestione del budget con relative scelte discrezionali, anche qualora si ritenesse il progetto individuale come un mero coordinamento delle risorse degli Enti erogatori dei singoli servizi (ASL, scuola, aziende pubbliche ecc.). Infatti, le scelte su come articolare, in modo combinato e complessivo, i vari interventi inciderebbero comunque, anche in via indiretta, sull'organizzazione dei singoli servizi e sull'operare dei singoli Enti Pubblici nel loro agere pubblico.
A fortiori, la posizione del richiedente di fronte alla Pubblica Amministrazione dovrebbe configurarsi come interesse legittimo, nel caso in cui con il progetto individuale si ritenesse di poter determinare anche l'attuazione di specifici interventi o il potenziamento di quelli già esistenti, con relativi costi aggiuntivi, per i quali spetterebbe alla Pubblica Amministrazione il potere di valutare l'opportunità pubblica.
Né sarebbe determinante l'argomento letterale secondo il quale il legislatore non a caso abbia stabilito che i Comuni «predispongono» il progetto individuale, invece di una loro mera possibilità di predisporre tale progetto. Infatti, comunemente si ammette che la presenza del verbo all'indicativo e il mancato uso del verbo «potere» non siano del tutto incompatibili con la lettura della norma in termini di discrezionalità amministrativa della Pubblica Amministrazione e conseguente posizione di interesse legittimo del privato.
Pertanto, se si propendesse per tale tesi, al privato spetterebbe la facoltà di chiedere che la Pubblica Amministrazione desse un'espressa e tempestiva risposta alla sua richiesta, lasciando però a quest'ultima le valutazioni discrezionali circa l'opportunità o meno di adottare un progetto e la sua eventuale articolazione. Al richiedente permarrebbe, pur sempre, la possibilità di chiedere all'Autorità Giudiziaria sia di ordinare che la Pubblica Amministrazione comunque si pronunci sulla richiesta, sia di accertare che il provvedimento, una volta emesso, sia esente da vizi di legittimità, adeguatamente motivato e non contraddittorio.

3. Inerzia della Pubblica Amministrazione
e strumenti di tutela per il richiedente
Nel caso in cui alla richiesta di progetto individuale non segua alcuna risposta da parte del Comune, gli strumenti di tutela cui il richiedente può accedere sono differenti a seconda che si qualifichi la sua posizione giuridica come diritto soggettivo ovvero interesse legittimo, così come sopra specificato.
Qualora infatti si propendesse per la tesi in virtà della quale la predisposizione di un progetto individuale è un diritto immediatamente esigibile da parte della persona con disabilità, non soggetto al filtro dell'azione amministrativa (si veda qui sopra il paragrafo 2a), la reazione all'inerzia del Comune dovrebbe comportare una citazione in giudizio innanzi al Tribunale Civile Ordinario.
In tal caso si potrebbe chiedere al Giudice Ordinario di accertare l'inadempimento della Pubblica Amministrazione e condannarla al risarcimento dei relativi danni. Solo se si riuscisse a dimostrare che la mancata predisposizione del progetto individuale costituisca oltre che inadempimento di un obbligo, anche lesione di un vero e proprio diritto fondamentale della persona (incidendo sul suo benessere psicofisico), si potrebbe tentare di far condannare la Pubblica Amministrazione ad un facere specifico, quale appunto la predisposizione del progetto. In caso contrario, infatti, non si può chiedere al Giudice Ordinario di condannare la Pubblica Amministrazione, oltre che al pagamento dei danni, anche all'emanazione di un atto amministrativo, sostituendosi così alla stessa in una funzione che le è costituzionalmente riservata.
Circa l'individuazione dei tempi per ritenere configuratosi l'inadempimento della Pubblica Amministrazione per mancata risposta alla richiesta di progetto, in mancanza di disciplina specifica, dovrebbero ritenersi, anche in tal caso, applicabili le regole generali in tema di inadempimento.
Converrebbe dunque, in considerazione anche della natura della prestazione cui è chiamata la Pubblica Amministrazione, presentare una diffida ad adempiere entro i successivi trenta giorni, nel caso siano già decorsi inutilmente trenta giorni dalla presentazione della prima richiesta.
L'opportunità di fissare nella diffida un termine per adempiere pari a trenta giorni darebbe la possibilità, in caso di persistente inerzia della Pubblica Amministrazione, anche di agire penalmente per il reato di cui all'articolo 328, comma 2 del Codice Penale (Omissione d'atti d'ufficio), contro il pubblico ufficiale tenuto all'atto richiesto.

Viceversa, nel caso si ritenesse che la persona con disabilità avesse solo un interesse legittimo alla predisposizione del progetto individuale da parte del Comune, questa potrebbe, in caso di persistente inerzia da parte della Pubblica Amministrazione, ricorrere innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), con il procedimento speciale previsto dall'articolo 21 bis della Legge 1034/71.
Tale procedimento, introdotto dall'articolo 2 della Legge 205/00, permette in tempi molto rapidi di fare accertare dal Giudice Amministrativo l'esistenza o meno dell'obbligo di provvedere in capo alla Pubblica Amministrazione e, in caso affermativo, di rinviare alla stessa affinché vi provveda di norma entro trenta giorni.
Dovendo i ricorsi avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione essere di regola decisi entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, si comprende come sia concretamente possibile che la Pubblica Amministrazione stessa, inizialmente inerte, predisponga il progetto individuale entro circa sessanta giorni dal ricorso.
Nel caso, viceversa, in cui la Pubblica Amministrazione, pur condannata a provvedere non lo faccia, il Giudice Amministrativo, su richiesta di parte, nominerebbe un commissario ad acta, che provvederebbe in luogo della Pubblica Amministrazione stessa.
La richiesta di un commissario ad acta per l'ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione persista nella sua inerzia può anche essere presentata già in sede di ricorso introduttivo. In tal caso il commissario ad acta entrerebbe automaticamente in azione, senza ulteriori perdite di tempo, nel caso in cui la Pubblica Amministrazione persistesse nell'inerzia anche a seguito della condanna giudiziale a provvedere (Consiglio di Stato, Sezione V, 16/01/2002, Sentenza n. 230).

3a. Termine entro cui il Comune deve provvedere
in caso di interesse legittimo pretensivo
Per accedere al rimedio previsto dall'articolo 21 bis della Legge 1034/71 di cui si è appena detto, occorre avere ben chiaro quando possa considerarsi scaduto il termine entro il quale il Comune avrebbe dovuto adottare un provvedimento espresso sulla richiesta di progetto individuale e, di conseguenza, qualificare la persistente inerzia della Pubblica Amministrazione come illegittima.
Il problema è facilmente risolvibile qualora il Comune con proprio regolamento abbia espressamente fissato un termine per la risposta alla richiesta di progetto individuale ovvero abbia previsto in un proprio regolamento un termine generale di conclusione per tutti i procedimenti per i quali non sia disposto specificamente altro.
In tal caso, scaduto il termine comunale specifico o generale senza alcuna determinazione del Comune, questo sarebbe da ritenere illegittimamente inerte, con la conseguente possibilità di presentare ricorso, come all'articolo 21 bis della Legge 1034/71.
Se viceversa nulla fosse stato disposto in sede comunale a tal merito, occorrerebbe verificare l'eventuale esistenza di una legge regionale sul procedimento amministrativo che disponesse un termine generale di conclusione dei procedimenti amministrativi degli Enti Locali.
Una simile previsione, ad esempio, è presente nella Legge Regionale della Sicilia 10/91 (contenente Disposizioni per i provvedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell'attività amministrativa), laddove all'articolo 2 così si dispone:

«1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso.
2. Le pubbliche amministrazioni determinano per ciascun tipo di procedimento, in quanto non sia già direttamente disposto per legge o per regolamento, il termine entro cui esso deve concludersi. Tale termine decorre dall'inizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte.
3. Qualora le pubbliche amministrazioni non provvedano ai sensi del comma 2, il termine è di trenta giorni».

Solo nel caso, dunque, in cui nulla disponga la legge regionale a tal merito o, addirittura, neppure esista una legge regionale sul procedimento amministrativo, potrebbe considerarsi come termine ultimo, a che il Comune provveda, quello di novanta giorni previsto dall'articolo 2 della Legge 241/90, così come novellato dalle Legge 15/05 e 80/05.
In verità, il termine previsto dall'articolo 2 della Legge 241/90 è espressamente riferito ai soli procedimenti assunti dalle Pubbliche Amministrazioni Statali, ma l'articolo 22 della Legge 15/05 ha disposto che, in mancanza di norme regionali e fino ad una loro emanazione, si possa ugualmente ricorrere a quanto disposto dalla novellata Legge 241/90.
Tale rinvio può ritenersi valido anche per le nuove previsioni della Legge 241/90 introdotte, successivamente all'entrata in vigore della Legge 15/07, dalla Legge 80/05. Pertanto, si dovrebbe tenere conto del nuovo e più lungo termine a provvedere di novanta giorni (con la Legge 15/05 era rimasto il termine precedente di trenta giorni), introdotto dalla Legge 80/05.

4. Considerazioni personali
Converrebbe, a questo punto, propendere per la tesi secondo la quale il progetto individuale sia da intendersi come un interesse legittimo della persona con disabilità, piuttosto che un suo diritto soggettivo.
In tal caso, infatti, sarebbe più facile sia provare l'inerzia della Pubblica Amministrazione - attraverso il ricorso ai termini normativamente prefissati per l'attività amministrativa di tipo autoritativo - sia ottenere, attraverso il rito speciale di cui all'articolo 21 bis della Legge 1034/71, una condanna della Pubblica Amministrazione in tempi rapidi.
Viceversa, nel caso di un giudizio innanzi al Tribunale Ordinario, i tempi sarebbero quelli normalmente lunghi di un giudizio civile, né si potrebbe chiedere al Giudice Ordinario l'emanazione di un provvedimento d'urgenza di cui all'articolo 700 del Codice di Procedura Civile, essendo improbabile riuscire a dimostrare che, dopo avere aspettato sei anni dall'emanazione della Legge 328/00, solo ora ci sia urgenza a predisporre subito il progetto individuale per evitare un imminente danno grave e irreparabile.
Inoltre un Giudice Ordinario, anche qualora accettasse la tesi del diritto soggettivo, difficilmente potrebbe condannare la Pubblica Amministrazione ad un facere specifico, correndo il rischio di ingerirsi in una funzione riservata alla Pubblica Amministrazione stessa.

*Il presente documento è frutto del lavoro curato dal SAI (Servizio Accoglienza e Informazione) dell'ANFFAS Nazionale (Associazione Nazionale Famiglie di Persone con Disabilità Intellettiva e/o Relazionale), di cui è responsabile Gianfranco De Robertis, in collaborazione con Francesco Marcellino, responsabile del Comitato Tecnico-Scientifico dell'ANFFAS Sicilia. Viene qui ripreso per gentile concessione.
Gli schemi utili alla presentazione della richiesta di progetto individuale e alla predisposizione dei progetti che potrebbero essere suggeriti dalle Associazioni ai Comuni, suddivisi per alcune ipotesi tipo (maggiore/minore età, disabilità fisica/psichica, disabilità grave/media/lieve) sono disponibili in coda al documento che si trova cliccando qui.